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行政審判專欄 | 征拆過程中的停水停電行為的可訴性判斷

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裁判要旨
在征收拆遷工作中,停水停電措施是其工作的一部分,作為供水供電公司對于停水停電范圍、停水停電原因等事項不具有判斷的能力和義務,其停水停電僅是輔助或者配合行政機關完成征拆工作,實施該行為不屬于其真實意思表示,造成的法律后果也不應當由其承擔,而應當由作出指示命令的行政機關來承擔。對于停水停電措施是否可訴的判斷?如果行政機關在通知停水停電之后,繼續推進征收工作,實施了行政強制行為或者與被征收人達成了征收補償協議等,則停水停電措施產生的不利影響或者法律效果已被后續的行政強制行為或者其他征收行為吸收或者覆蓋,成為階段性行政行為,不具備單獨提起行政訴訟的條件。如果行政機關在通知停水停電之后,并未實施后續的征收拆遷工作,也未作出與停水停電相關聯的其他行政行為,則行政機關依據行政職權通知停水停電的措施,就是一種行政事實行為,通過行政命令形式采取停水停電措施改變了原告與供水公司、供電公司的權利義務關系,對原告的實際生活產生了影響,屬于獨立的行政行為,具有可訴性。
甘肅省高級人民法院
行政裁定書
(2019)甘行終273號
上訴人(原審原告)馬灑力。
上訴人(原審第三人)沙倆西。
二上訴人共同委托代理人馬芬蓮。
被上訴人(原審被告)蘭州新區管理委員會,住所地:蘭州市永登縣中川鎮。
法定代表人李東新,該新區管委會主任。
委托代理人周鴻杰。
委托代理人王振東。
上訴人馬灑力因訴被上訴人蘭州新區管理委員會(以下簡稱蘭州新區管委會)強制停水停電一案,不服武威市中級人民法院(2018)甘06行初203號行政裁定,向本院提起上訴。本院受理后,依法組成合議庭對本案進行了審理。現已審理終結。
一審法院經審理查明,2018年4月10日,蘭州新區中川園區管理委員會向中川供排水公司發出新中政函〔2018〕107號《關于對中川商貿街部分區域實施臨時停水的函》,內容為“中川機場三期擴建工程是2018年省列重大項目,中川商貿街已列入項目征拆范圍,目前已進入全面拆遷階段。為確保拆遷施工安全,根據《征收通告》,結合中川商貿街拆遷實際,請貴公司自2018年4月12日上午8點30分起,對中川商貿街除醫院外的各類經營場所實施臨時停水”。同日,蘭州新區中川園區管理委員會向蘭州新區供電公司發出新中政函〔2018〕108號《關于對中川商貿街部分區域實施臨時停電的函》,內容為“中川機場三期擴建工程是2018年省列重大項目,中川商貿街已列入項目征拆范圍,目前已進入全面拆遷階段。為確保拆遷施工安全,根據《征收通告》,結合中川商貿街拆遷實際,請貴公司自2018年4月12日上午8點30分起,對中川商貿街除醫院外的各類經營場所實施臨時停電”。原告與中川供排水公司、蘭州新區供電公司分別簽訂有供水、供電合同。原告認為其營業執照編號為108號的商業用房在蘭州新區中川園區管理委員會發出的上述停水、停電函的經營場所范圍之內,并且自2018年4月12日上午8點30分起被停水、停電。第三人認為其為原告上述商業用房的承租人,因被告通知停水、停電,其經營受到影響。另查明,蘭州新區中川園區管理委員會由被告設立,未取得組織機構代碼證。
一審法院認為,從被告的公安消防支隊出具的《消防監督經查記錄》記載的內容反映,原告有位于中川商貿一條街的3-5層的商業用房,該涉案商業用房在蘭州新區中川園區管理委員會發出的新中政函〔2018〕107號、108號通知停水、停電的經營場所范圍之內,原告與該兩份函有利害關系,原告針對蘭州新區中川園區管理委員會發出的該兩份函有權提起行政訴訟。蘭州新區中川園區管理委員會由被告設立,不具備訴訟主體資格,本案中,原告對被告提起行政訴訟,原、被告的主體均適格。中川供排水公司、蘭州新區供電公司是企業性質的經濟實體,二者與蘭州新區中川園區管理委員會不存在行政隸屬關系。蘭州新區中川園區管理委員會因“中川商貿街已列入項目征拆范圍,目前已進入全面拆遷階段。為確保拆遷施工安全,根據《征收通告》,結合中川商貿街拆遷實際”工作需要,遂向中川供排水公司、蘭州新區供電公司分別發出新中政函〔2018〕107號通知停水函和新中政函〔2018〕108號通知停電函,蘭州新區中川園區管理委員會向該二公司發出的上述函,實質上是一種行政指導行為。原告及第三人與中川供排水公司、蘭州新區供電公司之間是供水、供電的民事合同關系,該二公司為了其利益最大化,在執行蘭州新區中川園區管理委員會發出的上述函的過程中,可以根據實際情況酌定對該區域內是否采取停水停電的措施及方法,原告及第三人即使認為停水停電的措施不當,亦應當向中川供排水公司和蘭州新區供電公司主張民事合同權利。綜上,蘭州新區中川園區管理委員會發出的新中政函〔2018〕107號、108號函不具有可訴性。依照《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第(三)項、第六十九條第一款第(一)項之規定,裁定駁回原告馬灑力的起訴。
上訴人馬灑力上訴稱,一、一審法院認定被上訴人發函通知中川供排水公司、新區供電公司停止供水、供電的行為屬于行政指導行為,缺乏法律依據。其發出的通知是變相實現涉案房屋區域內相關居民或者商戶的搬遷,不具有合法基礎。二、被上訴人發函通知中川排水公司、新區供電公司停止供水、供電的行為屬于行政事實行為。被上訴人作為地方一級政府,通知中川排水公司、新區供電公司停水停電是其涉案房屋拆遷工作的一部分,是輔助政府拆遷的具體行為,是一種行政事實行為,屬可訴的行為。綜上,請求撤銷一審裁定,指令繼續審理本案。
上訴人沙倆西的上訴意見與馬灑力的完全一致。
被上訴人蘭州新區管委會答辯稱,一、答辯人發函通知中川排水公司、新區供電公司停止供水、供電的行為屬于行政指導行為,不具有可訴性,不屬于行政訴訟的受案范圍。二、答辯人認為認定行政事實行為無事實依據,中川園區管委會與中川供水公司及新區供電公司無投資和隸屬關系,對其無行政管理職權,函件作為企業可以根據自身情況作出選擇性處理,不構成行政事實行為。綜上,請求駁回上訴,維持原裁定。
二審查明的事實與一審查明的事實基本一致,本院予以確認。另查明,上訴人馬灑力修建的涉案房屋已于2018年5月29日被強制拆除。其對強制拆除行為向武威市中級人民法院提起行政訴訟。武威市中級人民法院作出(2018)甘06行初269號之二行政裁定,因被告不適格,裁定駁回起訴。
本院認為,本案是在征收過程中采取的停水停電措施引起的行政爭議。在征收拆遷工作中,停水停電措施是其工作的一部分,作為中川供排水公司、蘭州新區供電公司對于停水停電范圍、停水停電原因等事項不具有判斷的能力和義務,其停水停電僅是輔助或者配合行政機關完成征拆工作,實施該行為不屬于其真實意思表示,造成的法律后果也不應當由其承擔,而應當由作出指示命令的行政機關來承擔。對于停水停電措施是否可訴的判斷?如果行政機關在通知停水停電之后,繼續推進征收工作,實施了行政強制行為或者與被征收人達成了征收補償協議等,則停水停電措施產生的不利影響或者法律效果已被后續的行政強制行為或者其他征收行為吸收或者覆蓋,成為階段性行政行為,不具備單獨提起行政訴訟的條件。如果行政機關在通知停水停電之后,并未實施后續的征收拆遷工作,也未作出與停水停電相關聯的其他行政行為,則行政機關依據行政職權通知停水停電的措施,就是一種行政事實行為,通過行政命令形式采取停水停電措施改變了原告與供水公司、供電公司的權利義務關系,對原告的實際生活產生了影響,屬于獨立的行政行為,具有可訴性。
本案中,上訴人馬灑力因與房屋征收部門就涉案被征收房屋未達成征收補償協議,2018年5月29日上午涉案房屋被強制拆除。據此,蘭州新區中川園區管委會2018年4月10日發函通知中川供排水有限公司、蘭州新區供電公司停止供水、供電的行為確實對上訴人馬灑力和沙倆西的生產生活產生了實際影響,但是隨著涉案房屋被強制拆除,對其造成的不利影響已經被強制拆除行為所吸收或者覆蓋。在上訴人已經單獨對強制拆除行為提起訴訟的情況下,再行對停水停電措施提起訴訟,不具備單獨提起行政訴訟的條件,不屬于行政訴訟的受案范圍。
綜上,一審法院將通知停水停電措施認定為行政指導行為不當,但是裁定駁回起訴的結果正確。上訴人的上訴理由不能成立,本院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第(一)項之規定,裁定如下:
駁回上訴,維持原裁定。
本裁定為終審裁定。
審 判 長 劉 晶
審 判 員 姚振勇
審 判 員 朵利民
二〇一九年八月十九日
書 記 員 李 璐
來源:省法院行政庭
文字:王蒙
編審:趙海泉 潘靜 編輯:支敏